Zamówienia publiczne : uzupełnienie dokumentów na podstawie art. 26 ust. 3

Istotą instytucji uzupełnienia dokumentów jest umożliwienie uzyskania przez Zamawiającego poprawnych wniosków lub ofert, pomimo uprzednio stwierdzonych w tych dokumentach uchybień.

Uzupełnieniu podlegają następujące dokumenty:

Dokumenty i oświadczenia składane na potwierdzenie spełnienia warunków udziału w postępowaniu, potwierdzające, że Wykonawca spełnia warunki udziału w postępowaniu z art. 22 ust. 1 oraz, że nie podlega wykluczeniu z postępowania na podstawie art. 24 ustawy Pzp.
Dokumenty potwierdzające, że oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane spełniają wymagania określone w SIWZ
Pełnomocnictwa – traktowanego jako czynność prawną podjętą przez mocodawcę celem umocowania podmiotu trzeciego do działania w imieniu mocodawcy. Pełnomocnik musi posiadać stosowne pełnomocnictwo do składania oświadczeń w postępowaniu o udzielenie zamówienia i do podpisania oferty w imieniu Wykonawcy. Na tym etapie nie jest rozpatrywane czy pełnomocnictwo rozciągnięte jest na podpisanie umowy – wystarczy stwierdzenie czy oferta została złożona przez osobę umocowaną do działania w imieniu Wykonawcy. Uzupełnienie pełnomocnictwa będzie zatem dokonane prawidłowo, jeżeli będzie potwierdzało, że dany podmiot miał prawo podpisać i złożyć ofertę tj. musi zostać wystawione przed datą podpisania oferty. Dodatkowo musi określać do podejmowania jakich czynności jest uprawniony pełnomocnik – np. pełnomocnictwo do podejmowania czynności w postępowaniu (nie upoważnia do podpisania umowy) lub pełnomocnictwo do podejmowania czynności w postępowaniu i do podpisania umowy. Jeżeli dokument został podpisany po dokonaniu czynności przez pełnomocnika, wówczas oferta została podpisana przez osobę nieuprawnioną i nie będzie stanowiła oświadczenia woli Wykonawcy.

Wykonawcy, którzy składają ofertę wspólnie np. w konsorcjum, są zobowiązani ustawowo do udzielenia pełnomocnictwa jednemu podmiotowi do działania w imieniu wszystkich podmiotów wchodzących w skład konsorcjum – art. 23 ust. 2 ustawy Pzp). Zamawiający jest zobowiązany wezwać do uzupełnienia pełnomocnictwa zarówno w przypadku jego braku, jak i wadliwości załączonego pełnomocnictwa do oferty. Praktyka stosowania Pzp w tym zakresie nakazuje Zamawiającemu, zwrócić się o uzupełnienie pełnomocnictwa w sytuacji zaistnienia jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu umocowania lub prawidłowości umocowania.

Pisemne zobowiązanie podmiotu, na którego zasoby powołuje się Wykonawca, celem spełnienia warunków udziału w postępowaniu z art. 22 ust. 1 , potwierdzające, iż Wykonawca będzie dysponował zasobami niezbędnymi do realizacji zamówienia (art. 26 ust. 2b). Obowiązkiem Wykonawcy jest wykazanie, że będzie dysponował zasobami podmiotu trzeciego na potrzeby realizacji zamówienia, natomiast to do obowiązków Zamawiającego należy precyzyjne wskazanie jakie dokumenty Wykonawca powinien złożyć w celu udowodnienia dysponowania zasobami podmiotu trzeciego – ani ustawa Pzp ani rozporządzenie w sprawie rodzajów dokumentów jakich może żądać Zamawiający od Wykonawcy nie zawiera katalogu takich dokumentów. To Zamawiający wskazuje w SIWZ i w ogłoszeniu jaki dokument uzna za wystarczający celem udowodnienia dysponowania na potrzeby realizacji zamówienia określonymi zasobami. Jeżeli Zamawiający nie określił w SIWZ i ogłoszeniu szczegółowo jakich dokumentów będzie żądał, podając jedynie przykład jak ma to miejsce w ustawie (pisemne zobowiązanie podmiotu trzeciego potwierdzające, iż Wykonawca będzie dysponował zasobami niezbędnymi do realizacji zamówienia) wówczas nie może wykluczyć Wykonawcy z postępowania z powodu nie złożenia konkretnych dokumentów – wystarczy jakikolwiek dokument, który w sposób jasny potwierdza, że Wykonawca będzie dysponował określonymi zasobami na potrzeby realizacji zamówienia.

Zgodnie z wyrokiem KIO z dnia 10 września 2010 r., o sygnaturze KIO/UZP 1844/10, „Przepis art. 26 ust. 2b p.z.p. umożliwia wykonawcy, który nie spełnia warunków udziału w postępowaniu wykazanie spełnienia tych warunków w oparciu o zasoby innego wykonawcy, który nie będzie wspólnie z nim ubiegał się o udzielenie zamówienia. Wiedza i doświadczenie, potencjał techniczny, osoby zdolne do wykonania zamówienia lub zdolności finansowe innych podmiotów są de lege lata zrównane w toku oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu z właściwościami uczestnika postępowania o udzielenie zamówienia tzn. tak jakby sam uczestnik posiadał niezbędne wiedzę i doświadczenie, potencjał techniczny, dysponował osobami zdolnymi do wykonania zamówienia oraz posiadał zdolności finansowe (…) Jakkolwiek art. 26 ust. 2b p.z.p. stanowi o konieczności udowodnienia przez wykonawcę dysponowania powoływanym potencjałem, to obowiązkiem zamawiającego wynikającym z art. 25 ust. 1 jest wskazanie wykonawcom sposobu w jaki mają to uczynić”.

Uzupełnienie dokumentów dotyczących przedmiotu zamówienia nie może prowadzić do zmiany treści oferty. Zgodnie z art. 87 ust. 1 zabronione jest prowadzenie negocjacji dotyczących treści złożonej oferty między Zamawiającym a Wykonawcom, oraz wprowadzanie zmian w treści oferty, innych niż poprawienie oczywistych omyłek na podstawie art. 87 ust. 2. Przedstawienie dodatkowych dokumentów dotyczących przedmiotu zamówienia nie może zatem zmieniać oferowanego wcześniej przedmiotu na inny, a także nie może prowadzić do zmiany sposobu realizacji zamówienia.

Uzupełnienie dokumentów dotyczy zarówno dokumentów niezłożonych jak i złożonych w sposób nieprawidłowy – dokument został wystawiony w nieodpowiedniej dacie, dokument nie został potwierdzony za zgodność z oryginałem.

W przypadku złożenia oferty przez kilku Wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia, wezwanie do uzupełnienia kierowane jest do każdego z Wykonawców, tj. do każdego z podmiotów wchodzących w skład np. konsorcjum (art. 23 ust. 3)

Kiedy Zamawiający nie jest zobowiązany do uzupełnienia dokumentów (wyjątki od zasady wzywania wszystkich Wykonawców do uzupełnienia dokumentów na równych zasadach):

Gdy mimo uzupełnienia dokumentów postępowanie musiałoby zostać unieważnione na podstawie przesłanek wymienionych w art. 93 ust. 1 i 1a,
Gdy mimo braku dokumentów da się z całą pewnością stwierdzić, że warunek, którego spełnienie miały potwierdzać, nie jest spełniony – dokument potwierdza zaległości podatkowe, zatem nie uzupełniamy oświadczenia o braku podstaw do wykluczenia lub gdy pełnomocnictwo zostało wystawione z datą późniejszą niżeli data podpisania oferty – wówczas oferta została podpisana przez osobę nieuprawnioną.
Gdy oferta, mimo uzupełnienia dokumentów, i tak podlegałaby odrzuceniu – gdy z treści oferty jednoznacznie wynika, że Zamawiający musi odrzucić ofertę, np. z przedłożonych dokumentów wynika jednoznacznie, że przedmiot zamówienia nie spełnia wymogów określonych przez Zamawiającego tj. treść oferty jest niezgodna z treścią SIWZ lub wystąpił błąd w obliczeniu ceny lub cena oferty przekracza maksymalną kwotę jaką Zamawiający jest w stanie przeznaczyć na realizację zamówienia.

Zamawiający wzywa do uzupełnienia dokumentów:

Po złożeniu wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jeżeli uzupełnienie dotyczy dokumentów podmiotowych, potwierdzających spełnienie przez Wykonawców warunków udziału w postępowaniu w trybach – przetarg ograniczony, negocjacje z ogłoszeniem, dialog konkurencyjny, licytacja elektroniczna)
Po złożeniu ofert, w trybach jednoetapowych przetarg nieograniczony, negocjacje bez ogłoszenia, zapytanie o cenę
Po złożeniu ofert, jeżeli uzupełnienie dotyczy dokumentów potwierdzających spełnianie przez oferowane usługi, dostawy i roboty budowlane wymagań określonych przez zamawiającego, w trybach wieloetapowych, w których zwykle dopiero na etapie kierowania zaproszeń do składania ofert Zamawiający jest zobowiązany do udostępnienia SIWZ, który zawiera opis przedmiotu zamówienia i szczegółowo opisane wymagania względem przedmiotu zamówienia.

Dokumenty przedłożone przez Wykonawcę w wyniku wezwania do uzupełnienia skierowanego przez Zamawiającego, powinny potwierdzać fakt spełnienia warunków udziału w postępowaniu lub spełnienia przez oferowany przedmiot (dostawy, usługi lub roboty budowlane), wymagań Zamawiającego, na dzień składania ofert. Oznacza to, że dokumenty muszą potwierdzać istnienie takiego stanu najpóźniej w dniu składania ofert/wniosków o dopuszczeni do udziału w postępowaniu. Nie ma zwykle problemu z uzyskaniem dokumentu prywatnego, który, choć wystawiony po upływie terminu składania ofert/wniosków, potwierdzi, iż dany stan rzeczy istniał w dniu składania ofert, i tu np. poświadczenia podmiotu trzeciego, potwierdzające iż zrealizowane na jego rzecz zamówienia zostały wykonane z należyta starannością – istotny jest fakt, że na dzień składania ofert/wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, realizacja zamówienia, na które powołuje się Wykonawca, została w sposób należyty zakończona, natomiast poświadczenie wystawione przez podmiot na rzecz którego dane zamówienie było realizowane, potwierdza, jego zrealizowanie w dacie sprzed upływu terminu składania ofert/wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Problemem jest natomiast uzyskanie dokumentu urzędowego, który choć wystawiony później, potwierdzałby stan sprzed daty składania ofert – organy wydają zaświadczenia, które potwierdzają stan prawny istniejący w dniu wydania dokumentu.

Zgodnie z wyrokiem KIO z dnia 12 września 2011 r., o sygnaturze KIO 1886/11 „Możliwe jest uwzględnienie dokumentu wystawionego później niż z datą składania ofert, ale wyłącznie, gdy w jego treści poświadcza się urzędowo stan istniejący na określony dzień, tj. na dzień składania ofert, co jest możliwe np. w przypadku zaświadczeń z urzędu skarbowego o braku zaległości na oznaczony termin - w przypadku zaświadczeń o niekaralności nie jest to możliwe”.

Zgodnie z art. 46 ust. 4a, „Zamawiający zatrzymuje wadium wraz z odsetkami, jeżeli wykonawca w odpowiedzi na wezwanie, o którym mowa w art. 26 ust. 3, nie złożył dokumentów lub oświadczeń, o których mowa w art. 25 ust. 1, lub pełnomocnictw, chyba że udowodni, że wynika to z przyczyn nieleżących po jego stronie”.

Ustawodawca nie wskazał, jaki termin powinien zostać przewidziany na uzupełnienie dokumentów przez Wykonawcę, tym samym decyzja co do długości terminu podejmowana jest przez Zamawiającego.

Zgodnie z wyrokiem KIO z dnia 26 czerwca 2013 r., o sygnaturze KIO 1393/13 „Termin, który zamawiający może wyznaczyć dla uzupełniania dokumentów i oświadczeń w trybie art. 26 ust. 3 p.z.p., nie został przez ustawodawcę doprecyzowany. Każdorazowo to zamawiający korzystając z instytucji wezwania do uzupełnienia określa jego długość. Winien to być termin umożliwiający wykonawcom realne uzupełnienie żądanych przez zamawiającego dokumentów i oświadczeń. Zamawiający obowiązany jest również kierować się zasadą szybkości postępowania o udzielenie zamówienia, zatem nie może dostosowywać terminów na uzupełnienie dokumentów do potrzeb konkretnego wykonawcy, gdyż naruszałoby to zasadę równego traktowania wykonawców (art. 7 ust. 1 p.z.p.)”.

Zamawiający wzywa Wykonawcę do uzupełnienia konkretnego dokumentu tylko raz. Nie ma jednak przeszkód by wezwać Wykonawcę w innym terminie do uzupełnienia innego dokumentu, który wcześniej nie podlegał uzupełnieniu. Zamawiający może zatem wezwać Wykonawcę do uzupełnienia wszystkich brakujących dokumentów kumulatywnie w jednym wezwaniu, lub może wezwać Wykonawcę do uzupełnienia kilkukrotnie, pamiętając przy tym, że uzupełnienie jednego dokumentu może być przedmiotem jednego wezwania.

Zgodnie z wyrokiem KIO z dnia 20 lipca 2012 r., o sygnaturze KIO 1418/12 „W wykładni art. 26 ust. 3 p.z.p. została przyjęta zasada jednokrotnego uzupełniania dokumentów, jednak odnosi się ona do sytuacji, gdy zamawiający w jednym wezwaniu dokonuje wezwania kompleksowego, wskazując na wszystkie błędy i wady dokumentu. Jeżeli jego czynność jest wadliwa lub niepełna, nie można tym faktem obciążać wykonawcy, a czynność tę należy skorygować”, oraz

Zgodnie z wyrokiem KIO z dnia 23 stycznia 2009 r., o sygnaturze KIO/UZP 33/09 „Wezwanie do uzupełnienia dokumentów, o których mowa w art. 25 ust. 1 p.z.p., dotyczących innego członka konsorcjum niż ten, którego dotyczyło wcześniejsze wezwanie, nie narusza art. 26 ust. 3 oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 p.z.p., nawet jeżeli wezwany jest on do uzupełnienia tego samego rodzaju oświadczeń lub dokumentów (…) Jeżeli w wyniku zsumowania czy to doświadczenia, czy też potencjału wszystkich członków konsorcjum warunek określony w SIWZ zostanie spełniony, zamawiający zobowiązany jest uznać, iż każdy z konsorcjantów potwierdził spełnianie warunku, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 p.z.p”.

Jeżeli Wykonawca samodzielnie uzupełni dokument, wówczas Zamawiający nie ma możliwości ponownego wezwania do uzupełnienia tego samego dokumentu.

Zgodnie z wyrokiem KIO z dnia 15 czerwca 2011 r., o sygnaturze KIO 1169/11, „Przepis art. 26 ust. 3 ustawy nie daje podstawy do wielokrotnego wzywania przez zamawiającego do uzupełnienia dokumentów, nie może także służyć jako instrument testowania zamawiającego, co do tego jakie dokumenty zamawiający uzna za spełniające warunek. Zasadą jest równe traktowanie wykonawców i wykazanie spełniania warunków na dzień składania wniosków, zatem odstępstwo od tej zasady musi być wykładane ściśle. Izba uważa, że nie do pogodzenia z zasadą równego traktowania jest pogląd odwołującego, że wobec faktu, iż sam uzupełnił dokument nie czekając na wezwanie zamawiającego, to może skorzystać z ponownej możliwości uzupełnienia oświadczeń i dokumentów domagając się formalnego wypełnienia obowiązku zamawiającego. Niewątpliwie wezwanie do uzupełnienia dokumentów lub oświadczeń jest czynnością zastrzeżoną dla zamawiającego, jednakże ustawa nie zawiera zakazu samodzielnego uzupełniania dokumentu lub oświadczenia, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy przez wykonawcę. Tym samym zamawiający nie ma podstawy prawnej do zwrotu wykonawcy dokumentu lub oświadczenia złożonego bez wezwania, nie ma także podstawy do odmowy dokonania oceny złożonego dokumentu. Wykonawca jednak samodzielnie, bez wezwania, składając dokument musi przyjąć na siebie ryzyko, że przedłożony dokument nie będzie dokumentem potwierdzającym spełnianie warunku. W wezwaniu bowiem do uzupełnienia dokumentu lub oświadczenia zamawiający wskazuje, co powoduje, że dokument złożony jest błędny, albo jakiego dokumentu brak we wniosku wykonawcy. Natomiast samodzielnie wykonawca składając dokument taką wiedzą nie dysponuje i może jedynie domyślać się, w czym tkwi wadliwość złożonego przez niego wniosku. Jednak niedopuszczalne byłoby przyjęcie, że wobec braku wiedzy o stanowisku zamawiającego, wykonawca może wykorzystywać brak zakazu samodzielnego składania dokumentu w celu uzyskania możliwości uzupełnienia tego samego dokumentu więcej niż jeden raz".

Zamawiający jest zobowiązany do precyzyjnego określenia w wezwaniu do uzupełnienia:

-jakie dokumenty i oświadczenia mają podlegać uzupełnieniu

-jaki jest powód żądania uzupełnienia dokumentu lub oświadczenia – brak, błąd w dokumencie, wadliwość pełnomocnictwa, ze wskazaniem na czym polega dany błąd czy wadliwość.

Wykonawca nie może zostać postawiony w sytuacji, w której musi domniemywać jakie dokumenty powinny zostać uzupełnione i w jakim zakresie.

Zgodnie z wyrokiem KIO z dnia 23 stycznia 2013 r., o sygnaturze KIO 4/13 „Wykonawca musi znać jednoznaczne stanowisko zamawiającego co do oceny złożonych przez niego dokumentów, czego wyrazem jest wezwanie do uzupełnienia dokumentów w trybie art. 26 ust. 3 p.z.p. Wówczas może on podjąć decyzję, czy podtrzymywać dotychczasowy wykaz usług, czy też powołać się na inne doświadczenie, o ile je posiada, co nie jest przecież wykluczone”.

Zgodnie z wyrokiem KIO z dnia 7 maja 2014r., o sygnaturze KIO 796/14 „W każdym przypadku uzupełnienia dokumentów przedmiotowych w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, zamawiający musi rozstrzygnąć (przynajmniej w dorozumiany sposób) kwestię, czy dane uzupełnienie lub nawet wezwanie do takiego uzupełnienia jest prawidłową realizacją dyspozycji art. 26 ust. 3 p.z.p., czy też stanowi naruszenie generalnego zakazu modyfikacji treści oferty, o którym mowa w art. 87 ust. 1 zdanie drugie p.z.p”.

Zgodnie z wyrokiem KIO z dnia 25 kwietnia 2014r., o sygnaturze KIO/KD 36/14 „Specyfikacje oferowanego sprzętu i oprogramowania stanowią treść oferty, która podlega wyjaśnieniu, z zastrzeżeniem rygorów sformułowanych w przepisie art. 87 ust. 1 p.z.p. W tym przedmiocie, w celu doprecyzowania i uzupełnienia oferty, nieuprawnione jest skorzystanie z przepisu art. 26 ust. 3 p.z.p. Wątpliwości w tym zakresie również nie mogą być wyjaśniane w trybie art. 26 ust. 4 p.z.p. Powołane przepisy nie odnoszą się bowiem do treści oferty, rzeczone specyfikacje nie stanowią dokumentów, o których mowa w przepisie art. 25 ust. 1 pkt 2 p.z.p”.